Quadro normativo attuale e criticità
Il sistema di accertamento dell’invalidità civile, cecità, sordità, handicap e disabilità è costituito da un complesso di norme che disciplinano il procedimento amministrativo, i criteri di valutazione medico-legale e la tutela giudiziaria, finalizzati al riconoscimento di prestazioni, economiche e non, di natura assistenziale.
Tale sistema, che attualmente interessa oltre tre milioni di persone, si è sempre caratterizzato per una sua irragionevole e incomprensibile complessità che lo ha reso inidoneo a tutelare adeguatamente gli interessi delle persone con disabilità.
In questi ultimi quarant'anni gli interventi legislativi sono stati numerosi e raramente coerenti: le funzioni di accertamento, erogazione e liquidazione delle prestazioni economiche sono state costantemente distribuite tra diverse soggettività pubbliche (Ministero dell’interno, ASL, Ministero dell'Economia e delle finanze, Regioni, Comuni, INPS) con controlli degli uni sugli altri (USL - Ministero dell'economia e delle finanze, ASL-INPS) e la permanente presenza di un sistema di revisione straordinaria che, dagli anni 90 in poi, si è sovrapposto all'accertamento ordinario in funzione di "repressione di abusi e di risparmio di spesa”.
L'attuale sistema trova la sua disciplina in poche disposizioni normative che però non hanno avuto l'effetto di costruire un percorso accertativo della disabilità lineare, semplice, giusto ed efficiente.
Oggi si è in presenza di un sistema duale ASL ed INPS con una decisa prevalenza del ruolo dell'Istituto previdenziale anche nella fase accertativa della disabilità che si è aggiunta alle funzioni di liquidazione e di erogazione delle prestazioni economiche già attribuite dal decreto legislativo n. 112 del 1998, art.130.
Infatti, il sistema imperniato sull'accertamento medico-legale da parte delle Commissioni mediche ASL di cui alla legge n. 295 del 15 ottobre 1990 e al D.M. n. 387/91, è stato sensibilmente modificato dall'art.20 della legge n.102/2009.
Tale norma ha disposto che le Commissioni medico legali delle ASL, deputate in via ordinaria all'accertamento delle forme di invalidità e disabilità, fossero integrate da un medico designato dal Centro medico legale dell'INPS, quale componente effettivo.
Inoltre l'inciso contenuto nell'art. 20 citato secondo cui all'Istituto compete l'accertamento in via definitiva della disabilità è stato interpretato con la Delibera del Commissario Straordinario dell'INPS n. 159/2008 come costituzione di un sistema ulteriore di controllo sui verbali delle Commissioni ASL da parte di Commissioni mediche INPS appositamente istituite.
Il controllo che - sempre secondo la richiamata delibera - sarebbe dovuto avvenire solo sui verbali approvati a maggioranza è diventato generalizzato e, come se non bastasse, a chiusura del sistema la Commissione medica superiore dell'INPS è stata trasformata da struttura di regolamentazione dell'uniformità valutativa medico legale ad organismo di controllo finale sui verbali di accertamento, in funzione sostanzialmente repressiva, come dimostrano i risultati condotti sulle verifiche effettuate.
A completare il complesso sistema è intervenuta la legge n. 15 luglio 2011, n. 111 che ha previsto che le Regioni, anche in deroga alla normativa vigente, possono affidare all'INPS, attraverso la stipula di specifiche convenzioni, le funzioni relative all'accertamento dei requisiti sanitari in materia di invalidità civile, cecità, sordità, handicap e disabilità.
A tale sistema di accertamento si sovrappongono quello della revisione straordinaria e della revisione ordinaria.
Il primo è stato affidato - da ultimo - all'INPS con l'art. 20 della legge 102/2009, al fine di procedere all'accertamento della permanenza dei requisiti sanitari che hanno dato luogo alla concessione di benefici economici agli invalidi civili, ai ciechi e ai sordi; quanto al secondo sempre I'INPS è stato investito, per effetto della legge n.114/2014, della funzione di riesame delle posizioni di quei soggetti i cui verbali di accertamento prevedono la rivedibilità.
In sintesi la fase dell'accertamento medico legale è stata ripartita tra ASL e INPS: I'Ente previdenziale ha assorbito le funzioni ASL in quelle Regioni in cui sono state stipulate convenzioni in tal senso, è presente all'interno delle Commissioni ASL dove non opera la delega e procede alla verifica dei verbali redatti da queste ultime.
Conseguentemente sul territorio nazionale si sono create disparità di trattamento per i soggetti disabili sia in ordine alla diversità dei soggetti pubblici che gestiscono la fase accertativa sia per i diversi gradi di valutazione cui sono sottoposti nelle varie aree del Paese, sia per la diversificazione dei criteri medico-legali di accertamento che organi appartenenti a diverse amministrazioni utilizzano.
Inoltre, i riparti di competenza, così come i diversi gradi di valutazione hanno reso il procedimento accertativo lungo; allo stesso modo l'uso di tabelle valutative datate al 1992 ha reso difficile se non estremamente opinabile la valutazione medico legale del grado di invalidità, col perpetuarsi, spesso, di ingiustizie gravi; così come la valutazione per similitudine di patologie non inserite nelle tabelle ha prodotto giudizi ampiamente discrezionali e spesso non appropriati.
La necessità di una riforma complessiva e strutturale è di tutta evidenza.
Si tratta di un lavoro complesso attesa la pluralità dei soggetti attualmente coinvolti, nonché la molteplicità delle aree interessate dalla riforma (lavoro, scuola, sanità, assistenza sociale… ).
A ciò deve aggiungersi che il sistema di servizi, di benefici e provvidenze previsti dal vigente ordinamento è collegato alle due distinte posizioni giuridiche di “soggetto portatore di handicap” e di “soggetto invalido fisico, psichico e sensoriale” che presuppongono per il loro riconoscimento distinti criteri e percorsi valutativi.
Infine difficoltà nascono dalle previsioni normative costituzionali – articoli 38 e 117 – che attribuiscono rispettivamente, allo Stato la competenza in materia di erogazione di prestazioni economiche ad ogni cittadino inabile al lavoro e sprovvisto dei mezzi necessari per vivere e alle Regioni la competenza in materia di assistenza sociale. Sicché, in via tendenziale, l’accertamento della riduzione della capacità lavorativa del soggetto ai fini della concessione di prestazioni economiche rientra nelle competenze dello Stato mentre quello dell’handicap e cioè la valutazione dei limiti della capacità inclusiva delle persone e l’adozione dei mezzi necessari per realizzare una situazione di pari opportunità rientra nelle competenze delle Regioni. La previsione normativa di cui alla legge 15 luglio 2011, n.111 che aveva tentato di superare tale dicotomia attraverso il meccanismo dell’accorso tra Regioni e INPS per il trasferimento a quest’ultimo di tutte le competenze in materia di accertamento si è rivelata non risolutiva, dal momento che molte Regioni non hanno proceduto a stipulare convenzioni con l’Istituto previdenziale per il trasferimento delle funzioni accertative.
Ipotesi di riforma
Le rilevate criticità impongono un intervento normativo complessivo che senza disperdere il patrimonio di esperienze e gli apporti dati dai vari soggetti coinvolti a vario titolo nella fase accertativa, in particolare dalle Associazioni di categoria, miri a costruire un procedimento ispirandosi a criteri di semplificazione, trasparenza, effettività, adeguatezza e completezza delle valutazioni nonché finalizzato all’esclusivo sostegno delle persone con disabilità nel rispetto della loro dignità.
Di seguito i punti salienti di una auspicabile riforma:
1.Unificazione in capo ad un unico soggetto delle funzioni accertativa, di liquidazione ed erogazione delle prestazioni e unificazione e semplificazione del procedimento.
L'intervento normativo deve tendere soprattutto a sostituire tutte quelle disposizioni che consentono una attribuzione orizzontale e territoriale di uguali competenze alle ASL e all'INPS, sia quelle che attribuiscono a quest'ultimo la posizione di validazione di accertamenti fatti dalle ASL attraverso Commissioni in cui è già presente un medico INPS. Le norme dovranno individuare un soggetto unico gestore del procedimento cui rivolgere la domanda amministrativa di riconoscimento dello stato di invalidità, di cecità, sordità, handicap e disabilità, che procede alla redazione del verbale e alla liquidazione ed erogazione di prestazioni e nel cui ambito si svolge la presupposta fase dell’accertamento medico-legale in cui devono essere coinvolte le professionalità mediche che fanno capo ai soggetti che a vario titolo e nei vari settori (sanità, scuola, lavoro, assistenza) sono presupposti alla gestione di prestazioni e servizi a favore dei soggetti disabili.
2. Unicità ,collegialità e multidisciplinarietà dell’accertamento sanitario
Fin dalla legge n.118/71 l’accertamento dei presupposti medico-legali per l’accesso alle prestazioni assistenziali è stato affidato ad un Organo collegiale.
Tale principio è stato successivamente confermato dalle leggi n.833/78, n 295/90 e n. 102/2009. Analogo criterio non è stato seguito, ab origine, per l’accertamento dei presupposti sanitari per la concessione dell’assegno ordinario di invalidità e la pensione di inabilità di cui alla legge n. 222/84, affidato ad un organo monocratico.
Lo stesso è avvenuto per la materia delle rendite INAIL. La diversità della strutturazione dell’organismo di valutazione trovava e trova il suo fondamento proprio nell’oggetto dell’accertamento sanitario da effettuare. Infatti, ai fini della concessione delle provvidenze economiche INPS e INAIL l’esame dei presupposti medico-legali per l’accesso alle stesse è diretto a valutare il solo ed esclusivo aspetto della sopravvenuta incapacità lavorativa specifica, totale o parziale, del soggetto oppure l’incidenza su tale capacità di un infortunio o di una malattia professionale, per cui può essere fatta da un singolo medico legale trattandosi di valutazione unica e specifica. Nell’accertamento finalizzato alla erogazione di prestazioni assistenziali il giudizio è complesso e ciò per due ordini di ragioni: innanzitutto l’accertamento dei presupposti per la valutazione della capacità lavorativa dell’invalido civile, fisico, psichico o sensoriale è diverso dall’accertamento dell’handicap e della individuazione dei limiti che la disabilità frappone alla piena inclusione del soggetto; in secondo luogo l’accertamento della disabilità essendo finalizzato alla concessione di prestazione di vario genere ( assistenza sociale, assistenza sanitaria, integrazione scolastica, accesso al mercato del lavoro… ) presuppone valutazioni specifiche e in conseguenza professionalità specifiche e multiple. A tutto ciò deve aggiungersi la complessità del mondo della disabilità e le specificità che afferiscono alle sue varie forme: la disabilità fisica è diversa da quella psichica come da quella sensoriale. Tutte queste ragioni giustificano pienamente, anzi necessitano, una strutturazione dell’organismo accertativo in forma collegiale e multidisciplinare che, oltre a essere conforme alla scelta fatta dal legislatore a partire dalla legge n.118/71, costituisce una necessità ancora più evidente in un sistema che mira a tutelare i disabili in tutti i settori della vita sociale e in relazione alle specificità della loro disabilità. In tal senso va la disciplina introdotta dalla Convenzione ONU sui diritti delle persone con disabilità, ratificata in Italia con legge 18/2009 e della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea.
La previsione di un modello sociale per il disabile sempre più inclusivo e diretto all’attuazione del “diritto dei disabili di beneficiare di misure intese a garantire l’autonomia, l’inserimento sociale e professionale e la partecipazione alla vita di comunità” implica necessariamente che l’approccio valutativo deve essere ispirato al principio di multidisciplinarietà.
Centrale diventa quindi la presenza di medici specialistici in medicina legale ma non solo: ciò che serve è la valutazione dell’equipe di valutazione intesa come massima espressività specialistica. I medici devono essere altresì formati ai sistemi di valutazione delle tabelle (aggiornate con criteri scientifici attuali) e dell’ICF.
La collegialità e la multidisciplinarietà possono trovare forma oltre che in una strutturazione fissa dell’organismo accertativo anche in una strutturazione modulare dello stesso, costruita in funzione della tipologia e delle finalità dell’accertamento dei presupposti medico-legali. Proprio la struttura plurale garantisce che soggetti diversi, con competenze distinte in materia di disabilità, possano partecipare ad un unico momento valutativo, strumentale alla erogazione delle diverse prestazioni cui sono deputati dalla legge, eliminando così anche il conflitto di competenza sul momento accertativo. Esigenze di semplificazione e anche di contenimento della spesa rendono necessaria la unicità dell’Organo accertatore, con la eliminazione di doppie valutazioni sovraordinate, semmai rapportato ad un unico Organismo centrale strutturato in funzione della elaborazione di criteri di accertamento e di valutazione uniformi su tutto il territorio nazionale. La collegialità e multidisciplinarietà dell’organo di accertamento portano alla necessità di rafforzare il coinvolgimento delle Associazioni di categoria oggi già legittimate a parteciparvi, in quanto portatrici di consolidate e specifiche conoscenze medico-legali e strumento di selezione delle domande di accesso alle prestazioni assistenziali e all’eventuale proposizione del contenzioso giudiziario. D’altra parte è la stessa legge ad attribuire loro la rappresentanza e tutela delle rispettive categorie, facendole rientrare tra quegli Organismi indiretti di gestione delle funzioni di cui all’articolo 38 della Costituzione.
3.Riforma dei sistemi e criteri di valutazione medico legale
Le prestazioni di beni e servizi previsti dalla legge per i soggetti disabili sono collegate o alla valutazione della loro residua capacità lavorativa o alla incidenza della disabilità sulla loro capacità di inclusione sociale.
Nel primo caso la valutazione più appropriata risulta essere quella tabellare che misura il grado di capacità del soggetto a collocarsi nel mercato del lavoro e produrre reddito; nel secondo caso la valutazione più appropriata è quellaofferta dal sistema ICF, predisposto dalla Organizzazione Mondiale della Sanità. Il sistema tabellare consente di individuare la incidenza della/e patologie sulla possibilità di svolgere una attività lavorativa generica, quello ICF di valutare gli ostacoli alla inclusione tenendo conto delle patologie del soggetto, dell'ambiente sociale e fisico che lo circonda, della situazione economica e culturale propria e della famiglia e della sussistenza e della qualità di servizi adeguati predisposti dai soggetti pubblici.
Il sistema tabellare, risalente al 1992, deve essere oggetto di una revisione che tenga conto dell'evoluzione scientifica, delle conoscenze e scoperte di nuove patologie, della introduzione di nuovi ausili tecnici, delle nuove tecniche di indagine sviluppatesi negli ultimi venti anni. Inoltre, deve essere strutturato non su una scomposizione percentuale millimetrica delle patologie, che faccia variare anche di un solo punto la valutazione in presenza di sottili differenze di sviluppo delle stesse, ma su un criterio funzionale individuando cioè la stretta connessione fra prestazioni di beni e servizi e il complesso invalidante del soggetto.
Quanto al sistema ICF, è necessario che con atto normativo vengano recepiti i criteri fissato dell'OMS in modo da mettere in condizione le Commissioni per l'accertamento di ancorare le valutazioni in materia di handicap e disabilità a parametri certi e definiti.
4. Certificazione unica
L'accesso a prestazioni economiche, ad esenzioni fiscali, a servizi spesso presuppone, accanto alla valutazione generale del grado di invalidità e della situazione di handicap, la sussistenza di specifici requisiti sanitari.Al fine di garantire il massimo della semplificazione e della certezza dei rapporti è necessario dare seguito alla previsione di cui alla legge n. 44/2012 che ha introdotto il criterio dell'unicità del verbale di accertamento con la previsione espressa della sussistenza o meno dei requisiti sanitari per l'accesso ad agevolazioni fiscali, al contrassegno, all'esenzione del bollo, dell'imposta di trascrizione al PRA ecc. e l'indicazione della norma o degli estremi della legge di riferimento. In sostanza si tratta di introdurre un "titolo unico" per l'accesso a tutte le prestazioni di cui il soggetto fa richiesta all'atto della presentazione della domanda e di cui ha diritto sussistendone i presupposti previsti dalla legge.
5. Definizione delle categorie giuridiche in materia di disabilità
Se dubbi interpretativi non sono mai sorti in materia di individuazione delle categorie degli invalidi civili, ciechi, sordi ai fini della concessione di prestazioni economiche, problemi emergono laddove la legislazione parla di handicap, di disabilità, di non autosufficienza, di disabilità grave, di disabilità gravissima, di autonomia personale, di disabilità fisico-psichica.
Infatti tali categorie, normativamente non definite in modo preciso, spesso vengono usate indifferentemente, quasi come sinonimi, ingenerando oltre che confusione una disparità di trattamento tra soggetti.
La precisa individuazione delle condizioni che distinguano la disabilità grave da quella gravissima, la non autosufficienza dall'handicap grave e così via consente di formulare un giudizio corretto in fase di accertamentomedico-legale e di individuare le prestazioni di beni e servizi più appropriate a garantire il massimo possibile l'inclusione sociale del soggetto disabile. Non secondario è il problema di rapportare alle categorie astratte della disabilità figure vecchie e nuove che fanno riferimento alla patologia specifica genericamente considerata ai fini della tutela (down, autismo,
fibrosi cistica...).
6. Soppressione del sistema di revisione straordinaria e modifica della revisione ordinaria
L'introduzione, da ultimo con l'art. 20 della legge n. 102/2009, di un sistema di verifica della permanenza dei requisiti sanitari che hanno dato luogo alla concessione di benefici economici agli invalidi civili, ciechi, sordi, in funzione "punitiva" e di mero ipotetico risparmio di spesa, ha dato risultati negativi.
La scarsa significatività delle conseguenze ottenute con la caccia ai "falsi invalidi" (nella stragrande maggioranza dei casi si è trattato di semplice riduzioni percentuali senza perdita di beneficio economico o di ripristino di prestazioni attraverso la tutela giudiziaria), la chiamata indiscriminata a visita anche di soggetti esclusi dal DM 2 agosto 2007, la sovrapposizione con le revisioni ordinarie o con procedimenti giudiziari in corso, il grande dispendio di risorse impiegate e, non per ultimo, la scarsa considerazione della dignità umana dei soggetti disabili, hanno determinato il fallimento di questo sistema straordinario che ha creato solo un turbamento sociale e sviluppo a tutti i livelli di una cultura di criminalizzazione dei disabili.
Quanto alle revisioni ordinarie l'esperienza degli ultimi anni ha dimostrato l’insufficienza delle previsioni di cui al DM 2 agosto 2007 ai fini della corretta individuazione dei soggetti esclusi in quanto portatori di menomazioni o patologie stabilizzate o ingravescenti.
Al di fuori di tale problematica risulta altresì necessario individuare limiti all'esercizio della discrezionalità tecnica attribuito alle Commissioni di accertamento, in modo da garantire un corretto, oggettivo e uniforme esercizio della funzione di revisione, avendo riguardo sia alla previsione dell'evoluzione migliorativa delle patologie riscontrate che ai tempi evolutivi delle stesse.
Come previsto per altre prestazioni INPS fondate su accertamento sanitario, risulta opportuno fissare un termine –semmai biennale- prima del quale è impedita ogni forma di revisione. Tale termine dovrà decorrere o dalla visita effettuata in sede amministrativa o dal deposito della sentenza in Cancelleria.
7. Correttivi al procedimento accertativo
La disciplina del procedimento di accertamento dei presupposti medico legali, dettata dalla Determina commissariale INPS n. 189/2009 e dalla connessa Circolare n. 131/2009, a parte l'innegabile positività della informatizzazione del sistema (ancora da perfezionare), ha mostrato criticità che è opportuno considerare ai fini di una loro correzione in modo da renderlo più snello, più veloce, più certo nei tempi e nelle forme di svolgimento:
- inutilità della fase dell'inoltro del certificato medico autonomamente e prima della fase di presentazione della domanda amministrativa. Si ritiene opportuno ritornare al sistema di avvio del procedimento accertativo con domanda e allegata certificazione medica da parte delle Associazioni di categoria e degli altri soggetti legittimati. D’altra parte l’avvio del procedimento con la presentazione del solo certificato medico risulta inammissibile perché la domanda amministrativa è atto che può essere legittimamente presentato solo dall’avente titolo o dal suo rappresentante. Inoltre la mancata presentazione della domanda costituisce motivo di improponibilità di un eventuale azioni giudiziaria, secondo l’orientamento dei Giudici di legittimità;
- estensione del monitoraggio dell'iter amministrativo concessorio a tutti i soggetti attualmente legittimati all'inoltro delle domande amministrative;
- riaffermazione del principio di parità dei componenti delle Commissioni di accertamento, sotto il profilo della uguaglianza e pari dignità delle funzioni mediche esercitate e della identica funzione pubblica dagli stessi svolta per conto del soggetto titolare dell'accertamento che deve sostenerne gli oneri economici uguali per tutti;
- riorganizzazione territoriale delle Commissioni di accertamento, che riduca i disagi dei disabili negli spostamenti e nelle attese;
- disciplina del funzionamento delle Commissioni, della collegialità delle decisioni da assumere anche a maggioranza e con indicazione delle motivazioni di dissenso dei singoli componenti nonché dello svolgimento delle visite domiciliari.
Tutela giudiziaria dei diritti
La legge 15 luglio 2011, n. 98, ha profondamente e irragionevolmente modificato le norme processuali in materia di prestazioni a favore degli invalidi civili ciechi e sordi, estendendo le nuove disposizioni anche alle prestazioni previdenziali di cui alla legge n. 222/84.
Le nuove disposizioni sono contenute nell'art. 445bis introdotto nel codice di procedura civile.
Il processo, prima svolgentesi sulla base delle norme ordinarie dei lavoro, con doppio grado di giurisdizione, ha assunto oggi una conformazione complessa di difficile gestione.
Si è distinta una fase di accertamento tecnico preventivo obbligatoria, in cui un CTU designato dal Giudice accerta la sussistenza o meno dei soli presupposti sanitari per l'accesso alla prestazione richiesta, che si conclude con una perizia che, se accettata, chiude il giudizio mentre, se contestata apre il processo vero e proprio sempre e solo limitatamente alla verifica dei presupposti medico legali. E' esclusa la possibilità di un processo di appello. Chiusa la fase accertativa medico legale sia essa nell'ambito della ATP o nel successivo processo, si passa all'ulteriore fase accertativa della verifica della sussistenza degli altri presupposti di legge che, in caso di contestazione, porta all'apertura di un nuovo processo che si svolge secondo tre gradi di giudizio.
Conseguentemente la riforma ha introdotto modifiche che portano i passaggi giudiziari da tre - come in precedenza - a cinque - come attualmente; elimina la possibilità di accedere al grado di appello, derogando ad un principio generale dell'Ordinamento interno; predispone in conseguenza una tutela giudiziaria ridotta rispetto a diritti costituzionalmente protetti; determina la possibilità che la fase ATP e l'eventuale processo successivo in materia di accertamento dei presupposti medico legali possano essere messi nel nulla quando successivamente si scopre che, nonostante che la percentuale ottenuta sia idonea a conseguire la prestazione, mancano gli altri presupposti di legge verificabili già in sede di avvio del procedimento e la cui mancanza ne avrebbero resa inammissibile la prosecuzione.
La soluzione più semplice potrebbe essere quella del ripristino del sistema precedente con la verifica unitaria e contestuale dei requisiti, sanitari e non, necessari per ottenere la prestazione richiesta, con il doppio grado di giudizio, evitando anche presupposti ricorsi amministrativi che, soprattutto se previsti a condizione di procedibilità, incidono sulla rapida ed effettiva tutela dei disabili.
Quanto al doppio grado di giudizio, deve considerarsi che è vero che la Corte Costituzionale ha respinto la questione di costituzionalità sollevata in relazione all'art. 445bis cpc, ma sulla base della motivazione che in materia il legislatore ha valutazione discrezionale. Se questo è vero, è anche vero che la motivazione posta a base dell'introduzione di tale norma nel 2011, poggiava sulla necessità di semplificazione e snellimento dei giudizi pendenti presso le Corti di appello. Ora la scelta di sopprimere il secondo grado di giudizio per sfoltire le innanzi alle Corti, sacrificando la tutela di diritti costituzionalmente protetti, risulta irragionevole e violativa degli art. 3 e 38 della Costituzione, in quanto nel comparare due interessi il legislatore ha compresso quello che la Carta fondamentale ritiene primario. Non solo ma viola l'art.111 delta Costituzione nella parte in cui richiama l'obbligatorietà del giusto processo che nel nostro Ordinamento è quello del doppio grado di giurisdizione generalizzato che non può non trovare applicazione in ordine alla tutela di diritti fondamentali della persona, tra i quali rientra il diritto ad avere assicurati i mezzi necessari a garantire la propria sussistenza e la propria dignità.